Giấc mơ 500 km metro trong 'ma trận' cơ chế

Ra đời năm 2007, Ban Quản lý Đường sắt đô thị (MAUR) được gọi là “siêu ban” khi làm chủ đầu tư mạng lưới 8 tuyến metro toàn thành phố. Chỉ riêng metro Bến Thành - Suối Tiên (Metro số 1), nguồn vốn thực hiện đã lên đến 43.700 tỷ đồng - nhiều hơn cả tổng vốn phát triển hạ tầng giao thông TP HCM giai đoạn 2011-2015 (38.608 tỷ đồng).

Theo quy định, MAUR trực thuộc sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND TP HCM, và có vai trò ngang cấp sở. Tuy nhiên thực tế suốt 17 năm, đơn vị này thường xuyên “mắc kẹt” trong vòng xoáy hỏi và chờ ý kiến từ các sở, ngành thành phố và cả Bộ, ngành Trung ương.

"Quá trình triển khai metro vừa bị ràng buộc bởi các quy chuẩn, hợp đồng quốc tế, vừa phải đáp ứng theo pháp luật Việt Nam. Tính chủ động và thẩm quyền của chủ đầu tư rất ít, dẫn đến nhiều vấn đề bị động”, ông Bùi Xuân Cường, nguyên Trưởng ban Quản lý Đường sắt đô thị, nay là Phó chủ tịch UBND TP HCM, nói. Ông Cường đã tham gia gần như trọn vòng đời dự án khi có 13 năm làm lãnh đạo Sở Giao thông Vận tải và hai lần đảm nhiệm vị trí Trưởng ban MAUR - giai đoạn 2014-2015 và 2019-2022.

Cơ chế ra quyết định phụ thuộc nhiều bên khiến dự án thường xuyên trong trạng thái “chờ”. 20 km metro đầu tiên của TP HCM, Bến Thành - Suối Tiên mất, 17 năm để hoàn thành, tức trung bình mỗi năm chỉ làm được hơn một km.

Thế kẹt của MAUR

Kỹ sư Lê Văn Cường là một trong ba quản lý dự án của Liên danh tư vấn NJPT do tập đoàn Nippon Koei đứng đầu, phụ trách gói thầu CP1b - đoạn ngầm từ ga Nhà hát Thành phố đến ga Ba Son. Ông có nhiệm vụ giúp MAUR quản lý dự án và làm việc với các nhà thầu. Nhận công việc này năm 2010 khi đã 60 tuổi, ông chấp nhận từ bỏ vị trí Giám đốc dự án thuộc đơn vị tư vấn xây dựng tuyến metro tại Hy Lạp để trở về đóng góp cho quê hương.

"Thông thường, một tuyến metro xây dựng khoảng 6 năm nên tôi hy vọng ngày mình nghỉ hưu cũng là lúc dự án hoàn thành. Đó sẽ là dấu mốc đẹp để khép lại sự nghiệp", ông Cường nhớ lại. Tự tin với kinh nghiệm hàng thập kỷ làm metro, nhưng ông không lường trước khó khăn đặc thù tại Việt Nam: thủ tục hành chính.

Ông Cường dẫn chứng năm 2013, khi nhà thầu đề nghị chặt cây cổ thụ trên đường Tôn Đức Thắng (quận 1) để khởi công ga Ba Son, ông lập tức đồng ý, theo trách nhiệm thẩm định các đề xuất để tư vấn cho MAUR. Tuy nhiên, mất 4-5 tháng, MAUR mới có thể duyệt, sau khi nhận đủ ý kiến tán thành của Sở Giao thông Vận tải, Sở Tài Nguyên Môi trường, các đơn vị quản lý cây xanh… Trong khi ở châu Âu, chủ đầu tư có thể quyết định việc đốn cây dựa trên quy định, chỉ cần đảm bảo trồng bù đủ số lượng, chủng loại tương tự.

“Chỉ việc nhỏ như vậy đã chứng minh thủ tục hành chính cồng kềnh không phù hợp với một siêu dự án giữa lòng TP HCM như metro", ông Cường nhận định.

"Ma trận" ra quyết định của metro Bến Thành - Suối Tiên

Theo hợp đồng mẫu quốc tế FIDIC được áp dụng cho dự án metro, chủ đầu tư có nghĩa vụ trả lời nhà thầu trong 21 ngày, nếu không, xem như đồng ý. Tuy nhiên, MAUR không thể tuân thủ quy định này.

Theo luật Việt Nam, Sở Giao thông Vận tải mới là cơ quan chuyên môn phụ trách các vấn đề liên quan đến thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán công trình. Do đó, các vấn đề phát sinh, MAUR phải trình UBND TP HCM, rồi đợi lãnh đạo lấy ý kiến tham mưu của Sở Giao thông Vận tải. Nếu vấn đề liên quan các lĩnh vực khác, Sở này lại tiếp tục hỏi ý kiến Sở Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư… và chờ trả lời.

Nhiều trường hợp, luật, nghị định, thông tư hoặc các tiêu chuẩn kỹ thuật về xây dựng, giao thông, phòng cháy chữa cháy… thay đổi trong thời gian dự án thi công. Thiết kế ban đầu trở thành không đạt chuẩn, thành phố phải hỏi ý kiến các bộ chuyên ngành ở Trung ương.

Đơn cử, theo thiết kế ban đầu đã được duyệt, vị trí hai tháp thông gió ở ga ngầm Bến Thành cách công trình lân cận 16,5 m. Nhưng năm 2018 - 8 năm sau khi Metro số 1 được thiết kế, Bộ Xây dựng ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về công trình tàu điện ngầm, với yêu cầu khoảng cách tối thiểu phải là 25 m (QCVN 08:2018/BXD). Chiếu theo quy định mới, Cục Cảnh sát PCCC và cứu nạn, cứu hộ không thể duyệt hồ sơ thiết kế PCCC cho nhà ga ngầm. Giữa năm ngoái, TP HCM phải đề nghị Bộ Xây dựng hướng dẫn về vướng mắc này để giải quyết ách tắc.

Trước đó, với những hạng mục thuộc thẩm quyền, Sở Giao thông Vận tải TP HCM đã phải duyệt thêm 249 tiêu chuẩn kỹ thuật bổ sung cho dự án.

Theo Phó chủ tịch Bùi Xuân Cường, mỗi thay đổi liên quan thiết kế đều cần làm hồ sơ gửi Sở GTVT hoặc các cấp cao hơn thẩm định. Sau đánh giá, nếu các cơ quan này đồng ý, chủ đầu tư mới có thể thực hiện. Thực tế này cũng ảnh hưởng đến tiến độ chung dự án.

Thay đổi các văn bản pháp luật trong thời gian thực hiện Tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên

MAUR chịu áp lực phải trả lời nhà thầu trong 21 ngày theo hợp đồng, tuy nhiên, các cơ quan quản lý Nhà nước lại không bị ràng buộc bởi thời hạn này, khiến MAUR thường xuyên rơi vào thế khó.

Một nguyên lãnh đạo MAUR kể, khi gần đến hạn 21 ngày mà chưa nhận được ý kiến của UBND TP HCM, cơ quan này thường xuyên phải "câu giờ" bằng cách yêu cầu nhà thầu làm rõ đề xuất. Giải pháp này giúp MAUR không vi phạm hợp đồng, nhưng cũng không thể giữ tiến độ dự án như kế hoạch.

Nhìn lại, vị này cho rằng, MAUR có đội ngũ kỹ sư chuyên về đường sắt đô thị, đơn vị tư vấn Nippon Koei cũng có danh tiếng tại Nhật Bản, nên hoàn toàn đủ khả năng tự giải quyết phần lớn vấn đề với nhà thầu.

Tuy nhiên, trong lần hiếm hoi MAUR tự ra quyết định sau khi tham khảo đơn vị tư vấn mà không chờ ý kiến của Sở Giao thông Vận tải vào năm 2018, rắc rối kéo dài nhiều năm sau. Khi nhận thấy 170 m đoạn ngầm gói thầu CP1a có tường vây dày 2 m, trong khi toàn bộ phần đi ngầm đều là 1,5 m, MAUR yêu cầu tư vấn Nhật Bản tính toán lại để giảm độ dày tường vây. Đến năm 2018, Kiểm toán Nhà nước kết luận việc điều chỉnh này sai quy trình, dù giúp giảm chi phí và thời gian thi công. MAUR phải thẩm định lại thay đổi thiết kế.

Ông Hoàng Phúc Thịnh, từng là chỉ huy công trường của Cienco4, đơn vị thuộc liên danh của Sumitomo - tổng thầu gói CP1a, cho biết do không được nghiệm thu vì chờ thẩm định lại đoạn tường vây thay đổi chiều dày, công ty phải đợi hơn một năm mới được nhận 200 tỷ đồng dù đã thi công xong từ năm 2018.

"Doanh nghiệp bị ảnh hưởng nặng nề, phải xoay nguồn khác để trả tiền công nhân, thiết bị", ông kể.

3 km ngầm của metro Bến Thành - Suối Tiên là hợp phần thi công khó và gặp nhiều vấn đề nhất trong 12 năm xây dựng, ảnh ga ngầm Nhà hát TP HCM, tháng 4/2022. Ảnh: Quỳnh Trần

TS Phan Hữu Duy Quốc, từng đại diện tập đoàn Shimizu, một trong những nhà thầu chính của gói thầu phần ngầm Metro số 1 nhận định, dự án càng kéo dài, các tranh chấp, khiếu kiện với nhà thầu càng khó giải quyết. Trong khi, metro Bến Thành - Suối Tiên dùng vốn vay nước ngoài nên trễ một ngày là lại phát sinh thêm tiền lãi.

"Đó là chưa kể chi phí cơ hội không đo đếm được khi thời gian của người dân thành phố bị lãng phí vì kẹt xe, mà đáng lý đã tiết kiệm được từ nhiều năm trước nếu metro hoàn thành", TS Quốc, hiện là thành viên tổ chuyên gia cố vấn xây dựng đề án phát triển hệ thống đường sắt đô thị TP HCM, nói.

Giấc mơ 500 km metro

Đúc kết kinh nghiệm từ Metro số 1, Phó chủ tịch TP HCM Bùi Xuân Cường cho rằng vấn đề lớn nhất nằm ở khâu chuẩn bị đầu tư. Do thiếu kinh nghiệm, các yếu tố liên quan chi phí dự án cũng như hạng mục bổ sung cần thiết chưa lường hết, dẫn đến số khái toán ban đầu thấp hơn nhiều so với thực tế.

Đến khi xác định rõ, thời gian điều chỉnh dự án kéo dài do cần đáp ứng quy trình, thủ tục pháp lý. Dù tất cả quy định liên quan đến điều chỉnh dự án đều đã có, thẩm quyền và thủ tục phê duyệt lại cần tuân thủ một quy trình rất phức tạp.

“Nếu làm tốt thì quá trình triển khai sau đó sẽ thuận lợi. Các vướng mắc liên quan cũng sớm được tháo gỡ khi nhiều yếu tố đã tính toán từ trước”, ông nói.

Dưới góc nhìn từ nhà tài trợ vốn cho metro Bến Thành - Suối Tiên, ông Sugano Yuichi, Trưởng đại diện Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), văn phòng Việt Nam, nhận xét quy trình chuẩn bị dự án sử dụng vốn vay ODA của Việt Nam "khá cồng kềnh", cần thông qua ba giai đoạn: đề xuất dự án, chủ trương đầu tư, và quyết định đầu tư.

“Một số trường hợp phải mất 3 năm mới có được phê duyệt của Thủ tướng cho đề xuất dự án, và 4-5 năm cho đến khi có quyết định đầu tư", ông nói. Thủ tục điều chỉnh dự án của Chính phủ cũng mất nhiều thời gian. Ví dụ, tất cả điều chỉnh chủ trương đầu tư và thay đổi, gia hạn thỏa thuận vay đều cần Thủ tướng phê duyệt, kể cả những sửa đổi rất nhỏ.

Đại diện JICA khuyến nghị Chính phủ Việt Nam rút ngắn quy trình chuẩn bị dự án, và đơn giản hóa các thủ tục điều chỉnh. Cụ thể như phân quyền phê duyệt cho cấp Bộ với các điều chỉnh mang tính kỹ thuật, không làm thay đổi lớn đến dự án như tái phân bổ hạng mục khoản vay hay gia hạn thỏa thuận vay…

Từ kinh nghiệm triển khai metro tại TP HCM kết hợp quan sát hai dự án metro tại Hà Nội, Phó chủ tịch TP HCM Bùi Xuân Cường nhận ra hai thành phố cơ bản gặp các vấn đề như nhau: phải điều chỉnh tổng mức đầu tư; vướng mắc trong quản lý hợp đồng các nhà thầu; và thời gian kéo dài dự án… Thực tế này cho thấy vấn đề mang tính hệ thống. Bên cạnh sự thiếu kinh nghiệm trong chuẩn bị đầu tư, cơ chế ra quyết định là một trong những “nút thắt” lớn khiến dự án kéo dài thời gian.

“Nếu được giao thẩm quyền, thành phố sẽ chủ động hơn, đồng thời tăng vai trò của các chủ thể trực tiếp tham gia dự án. Nhưng để địa phương quyết được, làm được, cần có chính sách đặc thù đi kèm. Nếu không có hệ chính sách riêng cho đường sắt đô thị này thì dự án sau sẽ lại chậm”, ông nói.

Đồng quan điểm, TS Phan Hữu Duy Quốc cho rằng, MAUR cần được xem là cơ quan chuyên môn về đường sắt đô thị, có đủ thẩm quyền để tự ra quyết định. Nhà nước đã thuê đơn vị tư vấn nước ngoài là doanh nghiệp tên tuổi trên toàn cầu nên có thể yên tâm sử dụng ý kiến chuyên môn của họ.

“Chi phí thuê tư vấn không hề rẻ, tính ra hàng trăm tỷ mỗi năm, nên đừng lãng phí bằng cơ chế hỏi ý kiến nhiều sở ngành như hiện nay”, ông Quốc nói. “Thay vì kiểm soát quá trình với từng chi tiết như vật liệu, biện pháp thi công... thì tập trung quản lý chất lượng sản phẩm đầu ra, giảm bớt áp lực và tối thiểu hoá quy mô lực lượng quản lý dự án. Miễn sao nhà thầu làm đúng tiến độ, trong chi phí đã duyệt, nghiệm thu đạt chất lượng là được”.

Theo ông, nếu áp dụng cơ chế “chìa khoá trao tay”, một tuyến metro như Bến Thành - Suối Tiên hoàn toàn có thể hoàn thành trong 6 năm.

Mạng lưới metro được kỳ vọng sẽ làm thay đổi bộ mặt giao thông TP HCM. Ảnh: Thanh Tùng

Từ kinh nghiệm các dự án metro đã triển khai ở nhiều nước, kỹ sư Lê Văn Cường cho biết các cơ quan có vai trò tương tự như MAUR ở Đức (Cơ quan quản lý Đường sắt liên bang Đức Eisenbahnbundesamt) đều có thẩm quyền và trách nhiệm cao hơn, không cần trình duyệt hay hỏi ý kiến nhiều cơ quan, nhờ đó quá trình ra quyết định nhanh gọn, kể cả khi phát sinh chi phí.

Ông dẫn chứng tại Đức hay Hy Lạp, một chuyên viên về quản lý xây dựng metro thường làm việc liên tục đến lúc nghỉ hưu nên có chuyên môn rất tốt, nhiều kinh nghiệm, xử lý vấn đề rất nhanh. Với những việc cần xin chỉ đạo, thành phố có thể giao một lãnh đạo chuyên trách đặc biệt giúp Ban quản lý giải quyết nhanh vấn đề và ra quyết định, sau khi chủ đầu tư và chuyên gia tư vấn đã có ý kiến. Đây cũng là thông lệ ở nhiều nước để triển khai metro đúng tiến độ.

Từ góc độ quản trị nhà nước, nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM Nguyễn Thiện Nhân cho rằng, sau Metro số 1, TP HCM cần có tổng kết, đánh giá về phân cấp quản lý kỹ thuật, tài chính, cách thức quản lý từ Trung ương đến địa phương. Ví dụ, vấn đề kỹ thuật nào không làm thay đổi kết cấu, độ an toàn… có thể tự giải quyết dựa trên chuyên môn; hoặc việc điều chỉnh không làm thay đổi 1-2% vốn đầu tư thì được phép làm.

“Sai lầm là thuộc tính của con người. Quan trọng là ta có rút kinh nghiệm để khắc phục hay để kéo dài”, ông nói.

Mạng lưới 10 tuyến metro của TP HCM năm 2045. Nguồn: Đề án Phát triển hệ thống đường sắt đô thị TP HCM

17 năm kể từ bản quy hoạch 8 tuyến metro đầu tiên, TP HCM dự kiến nâng cấp mạng lưới metro lên 10 tuyến, trong dự thảo Đề án phát triển hệ thống đường sắt đô thị vừa trình HĐND TP HCM. Trong đó, thành phố đặt mục tiêu mở rộng mạng lưới metro lên 510 km vào năm 2045, gấp hơn hai lần quy hoạch trước đó (200 km).

Ông Phan Công Bằng, Trưởng ban Quản lý Đường sắt đô thị TP HCM (MAUR), cho biết metro sẽ là trục "xương sống" của hệ thống hạ tầng giao thông. Đến năm 2035, loại hình này sẽ đảm nhận 40-50% thị phần vận tải hành khách công cộng, tăng lên 50-60% vào 10 năm sau đó.

Tuy nhiên, mục tiêu này không thể khả thi nếu vẫn giữ quy trình như tuyến Metro số 1. Do đó, bản đề án của TP HCM đưa ra 43 cơ chế đặc biệt, thuộc nhiều nhóm liên quan tới quy hoạch; chính sách huy động nguồn vốn; trình tự, thủ tục, thẩm quyền triển khai; giải phóng mặt bằng; quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật, công nghệ; quản lý, khai thác… TP HCM cũng tính đến phương án thành lập Tập đoàn Đường sắt đô thị, với các chức năng huy động vốn, quản lý đầu tư dự án metro, tiến đến hình thành ngành công nghiệp đường sắt đô thị.

“Không thể triển khai metro theo cách làm cũ. Cần một cơ chế đặc thù cho những siêu dự án thế này. Tinh thần là làm sao để địa phương quyết làm và chịu trách nhiệm, tức là phân cấp và tự chủ để chủ động hơn”, Phó chủ tịch Bùi Xuân Cường nhận định. “Những bài học từ Metro số 1 chính là nền tảng để thành phố thực hiện những tuyến còn lại trơn tru hơn”.

Bản đồ mạng lưới 10 tuyến metro của TP HCM năm 2045