Hậu trường 'giải cứu' metro Bến Thành - Suối Tiên

"Áp lực lên các nhà thầu đã đến mức giới hạn. Nếu cuối tháng 12 mà các vấn đề này không được giải quyết, tôi rất lấy làm tiếc về việc dự án sẽ buộc phải ngừng thi công".

Lời cảnh báo trong bức thư của Đại sứ Nhật Bản tại Việt Nam hồi tháng 11/2018 khiến ông Nguyễn Thiện Nhân, Bí thư Thành ủy TP HCM khi đó, hiểu sức chịu đựng của đối tác đã lên đến đỉnh điểm. Đó là năm thứ 11 Nhật Bản đồng hành cùng TP HCM xây dựng tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên (Metro số 1), trong đó 88% vốn vay ODA Nhật Bản và 12% là vốn đối ứng từ Việt Nam.

"Đó là một kíp nổ. Nếu không tháo được, hậu quả sẽ rất lớn", GS Nguyễn Thiện Nhân nhớ lại. Về nguyên tắc, bức thư từ Đại sứ Nhật Bản đại diện cho quan điểm của Chính phủ Nhật.

Tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên dài gần 20 km, gồm 14 nhà ga, trong đó có 3 nhà ga dưới lòng đất, là dự án tàu điện ngầm đầu tiên tại Việt Nam, dù loại hình này đã xuất hiện hơn 100 năm trước tại Anh và phổ biến ở nhiều nước phát triển. Bước đi tiên phong của TP HCM được kỳ vọng sẽ mở đường hiện đại hóa giao thông công cộng, giúp giải tỏa áp lực tại các đô thị đông dân như TP HCM, Hà Nội.

Thế nhưng, tuyến metro 5 lần lùi tiến độ và mất 17 năm kể từ lúc "thai nghén" đến khi chính thức lăn bánh hôm 22/12 vừa qua. GS Nhân lý giải, "nút thắt" lớn nhất khiến dự án chậm tiến độ là quyết định phê duyệt sai thẩm quyền của UBND TP HCM trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Điều này khiến việc giải ngân gặp khó khăn dù đã có vốn, gây ra tình trạng thanh toán chậm cho các đối tác Nhật Bản, dẫn đến những căng thẳng kéo dài.

Quá trình 17 năm thực hiện với 5 lần lùi tiến độ của metro Bến Thành - Suối Tiên

Khởi đầu gian nan

Năm 2007, tuyến Metro số 1 được UBND TP HCM phê duyệt với tổng mức đầu tư gần 17.400 tỷ đồng. Sau khi Thủ tướng chấp thuận chủ trương, dự án được liên danh tư vấn NJPT do tập đoàn Nhật Bản Nippon Koei đứng đầu nghiên cứu và thiết kế chi tiết. Ba năm sau, thiết kế tổng thể hoàn thiện với nhiều hạng mục bổ sung, khiến tổng vốn đầu tư lên 47.300 tỷ đồng, tăng 30.000 tỷ đồng so với dự toán ban đầu.

"Mình chưa có kinh nghiệm làm tàu điện ngầm nên quá trình làm phát sinh rất nhiều khó khăn. Rất nhiều cấu phần trực tiếp lẫn gián tiếp không lường hết được ngay từ đầu", nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM lý giải. Ông nhấn mạnh, dự án "tăng vốn" chứ không phải "đội vốn", bởi đội vốn là vẫn khối lượng công việc đó nhưng tốn nhiều tiền hơn, còn Metro số 1 phát sinh rất nhiều cấu phần mới nên vốn phải tăng theo.

Năm 2011, Thủ tướng ký công văn đồng ý cho UBND TP HCM điều chỉnh tổng mức đầu tư. TP HCM sau đó đã tự phê duyệt dự án mà không trình Quốc hội theo quy định, dù số vốn vượt quá ngưỡng 30.000 tỷ đồng. Trong bản giải trình với Thủ tướng năm 2017, UBND TP HCM lý giải việc tự điều chỉnh do hiểu công văn của Thủ tướng năm 2011 cho phép tăng vốn, và thừa nhận quyết định phê duyệt "chưa đủ chặt chẽ về mặt pháp lý".

"Việc UBND thành phố phê duyệt tổng mức đầu tư ban đầu 17.000 tỷ đồng là đúng thẩm quyền, nhưng khi tăng lên 43.000 tỷ đồng thì không còn đúng thẩm quyền", ông Nhân phân tích.

Năm 2012, dự án được khởi công, trễ 4 năm so với kế hoạch. Ngay sau đó, Metro số 1 lại gặp khó khăn trong tìm nhà thầu thi công đoạn ngầm 2,7 km.

Theo một nguyên lãnh đạo Ban Quản lý Đường sắt đô thị (MAUR) - chủ đầu tư Metro số 1, hiệp định vay vốn với Nhật Bản yêu cầu chỉ được chọn nhà thầu Nhật, khiến quá trình tìm kiếm đối tác khó khăn hơn.

"Các doanh nghiệp so sánh rủi ro với chi phí thì không muốn tham gia vì TP HCM chưa từng có công trình nào làm ngầm ở độ sâu mấy chục mét như vậy", ông kể.

Để thu hút các công ty, MAUR và tư vấn NJPT phải thiết kế lại hồ sơ mời thầu phần ngầm thành hai gói riêng: CP1a (ga Bến Thành đến ga Nhà hát Thành phố) và CP1b (ga Nhà hát Thành phố đến ga Ba Son). Nhờ đó, thành phố tìm được hai liên danh nhà thầu Nhật Bản lớn tham gia. Đến năm 2014, gói thầu CP1b mới được khởi công, còn CP1a là 2016.

Do các khó khăn, TP HCM phải lùi mốc hoàn thành Metro số 1 vào 2020 thay vì 2018.

Năm 2017, việc UBND TP HCM tự phê duyệt tổng mức đầu tư 47.300 tỷ đồng cho metro Bến Thành - Suối Tiên bắt đầu bộc lộ hậu quả.

Khi đó, số tiền chi cho dự án vượt dự toán ban đầu (hơn 17.000 tỷ đồng) khiến Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước tạm ngừng giải ngân vì Quốc hội chưa duyệt theo quy định. Trong khi, Nhật Bản đã chuyển 95% vốn thực hiện dự án metro theo tổng mức đầu tư mới vào tài khoản Việt Nam.

"Phê duyệt không đúng thẩm quyền là chuyện của chúng ta, còn phía Nhật đã chuyển tiền vào tài khoản Việt Nam rồi", ông Nhân nói. "Tiền có nhưng không thể lấy ra chi là cái rất đặc thù của dự án này".

Để "chữa cháy", Chính phủ áp dụng cơ chế cho TP HCM tạm ứng. Năm 2018, Bộ Tài chính bổ sung 7.500 tỷ đồng vào kế hoạch 5 năm 2016-2020 của TP HCM để chi cho Metro số 1. Tuy nhiên, khoản này chỉ đáp ứng 28% nhu cầu thực tế khi đó (28.000 tỷ đồng).

Thêm vào đó, việc TP HCM tạm ứng từ ngân sách địa phương cũng rất chậm vì vướng mắc pháp lý. Ông Nhân kể, nhà thầu Nhật đã chủ động ứng trước để làm các dự án cấu phần nhằm đảm bảo tiến độ.

Tuy nhiên, khi họ hoàn thành và đề nghị thanh toán, Sở Tài chính TP HCM lại "không dám trình" cấp vốn bởi theo quy định, UBND thành phố phải duyệt chi trước rồi nhà thầu mới thi công. Do đó, thành phố không thể giải ngân. Khoản nợ lớn dần và đến cuối năm 2018, TP HCM chưa thanh toán cho nhà thầu Nhật khoảng 100 triệu USD.

"Họ chịu hết nổi và kết quả là bức thư của Đại sứ Nhật", ông Nhân kể.

Cũng vào giai đoạn này, Kiểm toán Nhà nước tiến hành kiểm toán Metro số 1 theo lịch trình định sẵn. MAUR - chủ đầu tư dự án - phải chịu thêm một tầng áp lực.

Một nguyên lãnh đạo MAUR kể lại, ban ngày các nhân viên họp liên tục với nhà thầu, đêm lại phải chuẩn bị toàn bộ tài liệu, công văn từ ngày thành lập để phục vụ kiểm toán.

"Khi đó chưa số hóa nhiều nên anh em phải đánh máy lại giấy tờ từ nhiều năm trước. Nhiều ngày liền tôi chỉ về nhà ăn cơm tối, rồi quay lại làm việc, ngủ luôn ở cơ quan", ông kể.

Lãnh đạo thành phố và Trung ương yêu cầu dự án không được trễ tiến độ, trong khi ngân sách không cấp đủ để thực hiện, nhà thầu lại liên tục gửi văn bản đòi trả tiền.

"MAUR bị kẹt giữa các áp lực nhưng lại không có nhiều quyền hạn, cùng với tình trạng chậm lương liên tục khiến nhiều anh em xin nghỉ ra doanh nghiệp tư nhân làm", ông kể. Riêng năm đó, hơn 40 người nộp đơn thôi việc - tương đương gần 20% nhân sự, trong đó có cả Trưởng ban MAUR.

Cuối năm 2018, Kiểm toán Nhà nước kết luận công tác quản lý của Metro số 1 sai phạm tài chính gần 2.900 tỷ đồng, trong đó, MAUR chịu trách nhiệm 98,8% - 2.864 tỷ đồng.

Nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM Nguyễn Thiện Nhân lúc đó phải đối mặt ba vấn đề lớn: Tháo "kíp nổ" với phía Nhật, giải quyết các vấn đề nội bộ ở MAUR, và khắc phục hậu quả từ việc phê duyệt dự án không đúng thẩm quyền của UBND thành phố.

"Tháo kíp nổ"

Ông Nhân nhận định mối bận tâm lớn nhất của Nhật Bản là tại sao tiền đã về tài khoản nhưng Việt Nam "không chịu lấy ra xài", hay do Chính phủ chưa thực sự quan tâm đến dự án. Sau khi bàn bạc với Chủ tịch UBND TP HCM khi đó là ông Nguyễn Thành Phong, ông Nhân quyết định mời cơm Đại sứ Nhật để nói chuyện trực tiếp, giúp hai bên hiểu nhau hơn.

Trước đó, ông gặp gỡ các nhà thầu thi công để lắng nghe ý kiến. Giám đốc Liên danh Shimizu - Maeda, đơn vị phụ trách gói thầu CP1b (đoạn ngầm từ ga Nhà hát đến ga Ba Son) - chia sẻ đã thi công xong 80% nhưng chỉ được thanh toán 40%, còn thiếu khoảng 100 triệu USD khiến họ gặp nhiều khó khăn. Ông cũng đặt câu hỏi với vị giám đốc này về những trở ngại khi họ làm công trình tương tự ở nước ngoài, và được biết mỗi quốc gia lại có những vấn đề khác nhau.

"Từ thông tin đó, trong bữa cơm, tôi nói với Đại sứ những khó khăn về mặt kỹ thuật của phía Việt Nam khi làm dự án này để họ hiểu rõ hơn", ông Nhân thuật lại.

Ông gợi thêm chuyện cũ khi còn làm Phó thủ tướng, năm nào Đại sứ Nhật cũng mời ông đến ăn cơm, trò chuyện. Nhiều lần, họ cần tham khảo ý kiến về các vấn đề của Nhật Bản, ông tận tình đưa ra gợi ý dựa trên kinh nghiệm của Việt Nam.

"Tôi nghĩ rằng ít nhiều sự chân thành của mình đã tạo được cảm tình và niềm tin cho họ", ông Nhân nói.

Cuối buổi, ông đề nghị phía Nhật Bản tiếp tục thực hiện dự án, và lấy vai trò Bí thư Thành ủy cùng uy tín cá nhân để hứa với Đại sứ Nhật: "Chúng tôi cam kết chừng nào dự án chưa được duyệt thì thành phố tạm ứng làm tiếp. Các khó khăn trong thanh toán, tôi đã báo cáo Chính phủ cùng Bộ Chính trị, và tôi cam kết tiếp tục đeo bám để giải quyết. Tôi hứa với ông, khi nào xong được cơ chế tài chính này thì chúng tôi mới hết nhiệm vụ".

Lời đề nghị của ông sau đó được phía Nhật chấp thuận. Nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM tiếp tục báo cáo với Thủ tướng và Bộ Chính trị để đề nghị có cơ chế tài chính đột phá, tháo gỡ tình trạng thiếu vốn kéo dài cho Metro số 1.

Gỡ được "kíp nổ" đối ngoại, thành phố phải giải quyết bài toán nội bộ: Với sai phạm như Kiểm toán Nhà nước đã kết luận, nếu để lãnh đạo khi đó của MAUR tiếp tục làm, dự án có khắc phục được các sai phạm và triển khai đúng thời hạn hay không. Ông Nhân sau đó chủ trì cuộc họp bàn phương án nhân sự cho MAUR.

Lúc cao điểm, Metro số 1 có hơn 2.500 kỹ sư của các nhà thầu cùng tham gia thi công, còn bình quân là 1.400 người, chưa kể hàng nghìn lao động khác. Để điều phối dự án, người đứng đầu MAUR phải có chuyên môn, được đào tạo về đường sắt đô thị, và hiểu về thẩm quyền của MAUR trong bộ máy - tức có kinh nghiệm quản lý Nhà nước, hiểu quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương, cấp ủy tại chỗ và Thành ủy.

"Người đứng đầu Ban quản lý thời điểm đó có chuyên môn rất tốt, nhưng hạn chế là chưa từng tham gia quản lý Nhà nước, và không hiểu về vai trò lãnh đạo của tổ chức Đảng", ông nói.

Sau nhiều suy tính, ông thấy cần "thay tướng".

Người mới về phải giải quyết các sai phạm về tài chính mà Kiểm toán Nhà nước đã chỉ ra, sắp xếp lại bộ máy phù hợp, đảm bảo được mối quan hệ với Sở Giao thông Vận tải, UBND TP HCM và Thành ủy TP HCM, đẩy nhanh tiến độ thực hiện các việc mới.

"Rà soát hết chỉ còn anh Bùi Xuân Cường", ông Nhân kể. Khi đó, ông Bùi Xuân Cường là Giám đốc Sở Giao thông Vận tải TP HCM (nay là Phó chủ tịch UBND TP HCM) được đào tạo bài bản về đường sắt đô thị và từng có một năm làm Trưởng Ban quản lý Đường sắt đô thị (8/2014-8/2015). Ông Nhân gặp riêng ông Bùi Xuân Cường để nói rõ quan điểm và giao nhiệm vụ của Thành ủy.

"Metro là nhiệm vụ chính trị của TP HCM. Nếu metro không chạy, thành phố không biết ăn nói thế nào với nhân dân và Trung ương. Giờ đây, khi tình hình đang rất phức tạp và khó khăn, tướng phải ra trận và cũng phải biết hy sinh", nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM thuật lại.

Ngày 4/1/2019, với quyết định của Thường vụ Thành ủy, ông Bùi Xuân Cường quay trở lại làm Trưởng Ban quản lý Đường sắt đô thị lần thứ hai. Tháng 6 năm đó, Bộ Chính trị cũng chỉ đạo phê duyệt tổng mức đầu tư mới, giúp Metro số 1 tiếp tục được thực hiện.

Hai nút thắt lớn được tháo gỡ giúp metro vượt qua giai đoạn trì trệ, nhưng dự án vẫn chưa thể tiến hành trơn tru bởi tình trạng trượt tiến độ để lại nhiều hệ quả.

Chuỗi domino hệ quả

Nhà thầu tư vấn NJPT, cánh tay phải hỗ trợ MAUR quản lý dự án, hết hạn hợp đồng 10 năm vào 2017. Thành phố chi tạm ứng cầm chừng trong lúc đàm phán gia hạn nên đơn vị này cũng ngưng nhiều dịch vụ, bao gồm đào tạo lái tàu. Phải đến đầu năm 2022, trải qua hơn 30 đợt đàm phán, thương thảo, MAUR mới ký hợp đồng gia hạn với nhà thầu này, trả thêm gần 1.700 tỷ đồng để khôi phục toàn bộ hoạt động tư vấn.

Nhiều nhà thầu khác cũng khiếu nại, đòi thêm chi phí phát sinh do dự án kéo dài thời gian thi công so với dự kiến ban đầu. Đỉnh điểm là việc Hitachi Ltd - tổng thầu gói CP3 (mua sắm thiết bị cơ điện, đầu máy toa xe, đường ray và bảo dưỡng) - đòi thêm gần 4.000 tỷ đồng vào giữa năm nay. Chính phủ cũng phải gia hạn các hiệp định vay vốn ODA với Nhật Bản.

Theo Phó chủ tịch UBND TP HCM Bùi Xuân Cường, dự án khi kéo dài, hiệp định vay hết hạn phải làm thủ tục gia hạn hoặc vay mới. Trong khi, mỗi giai đoạn lại khác nhau về mức phí cam kết trong hiệp định, chênh lệch tỷ giá, nên cần đàm phán lại giữa các bên, xin ý kiến Bộ Kế hoạch Đầu tư, Tài chính... Việc này khiến quy trình triển khai càng mất thêm nhiều thời gian.

Không chỉ gặp rắc rối với đối tác bên ngoài, dự án kéo dài còn làm khó chính các đơn vị của thành phố.

Năm 2021, Metro số 1 lần nữa điều chỉnh tiến độ, dự kiến về đích vào năm 2024. Lúc này, Công ty vận hành metro 1 (HURC1) - đơn vị được thành lập từ năm 2015 để chuẩn bị cho việc tàu chạy vào 2018 - đã cạn tiền. Dự án chưa vận hành, đồng nghĩa HURC1 không có nguồn thu, trong khi vốn điều lệ 14 tỷ đồng đã dùng hết để mua sắm thiết bị, trả lương nhân viên.

"Đến tiền điện, nước, Internet hàng tháng cũng không còn nên công ty phải dùng tạm một phòng của MAUR để làm việc. Tôi thì chạy khắp nơi mượn tiền người quen để hỗ trợ anh em trong công ty cầm cự qua ngày", Giám đốc HURC1 Lê Minh Triết nhớ lại giai đoạn khủng hoảng năm 2022.

Đến năm 2023, Chính phủ đồng ý cấp thêm vốn điều lệ hơn 200 tỷ giúp công ty "qua cơn bĩ cực", có tiền để tiếp tục đào tạo nhân sự vận hành, lái tàu, bảo dưỡng.

Trải qua 17 năm thăng trầm, cuối cùng tuyến metro Bến Thành - Suối Tiên cũng đi vào hoạt động, phục vụ người dân thành phố vào cuối tuần qua. Nhìn lại hành trình này, Phó chủ tịch UBND TP HCM Bùi Xuân Cường cho rằng, những thành công nhỏ, kết quả ngắn hạn như: nhập được đoàn tàu đầu tiên, thông tàu toàn tuyến, trả lại từng mặt bằng... là động lực để những người thực hiện dự án từng bước vượt qua khó khăn.

"Chúng tôi luôn tin rằng dự án sẽ phải hoàn thành và về đích. Cái sợ nhất là mất niềm tin của người dân bởi nhiều công trình trễ tiến độ", ông Cường nói.

Nguyên Bí thư Thành ủy TP HCM Nguyễn Thiện Nhân cho rằng Metro số 1 là dự án tiên phong của cả nước nên khi triển khai nhất định xuất hiện những khó khăn, điểm bất hợp lý. Tuy nhiên, bài học của dự án này sẽ là cơ sở để TP HCM rút kinh nghiệm về thể chế, hình thành đội ngũ để không lặp lại sai lầm ở các dự án sau.

"Metro số 1 chạy sẽ tạo niềm tin cho những dự án khác, mời gọi nhà đầu tư mới vào làm tiếp. Phải làm đồng bộ các nhánh mới để có mạng lưới metro hoàn chỉnh thì mới giải quyết được bài toán giao thông kéo dài nhiều thập kỷ của thành phố", ông kỳ vọng.