ASEAN: Từ Chiến tranh Lạnh tới 50 năm xua tan ngờ vực

Nhân kỷ niệm 50 năm ngày thành lập ASEAN, Zing.vn có cuộc trao đổi bàn tròn với các chuyên gia hàng đầu khu vực về chặng đường ASEAN đã đi qua cũng như những thách thức mà khối phải đối mặt trong một thế giới khác xa thời Chiến tranh Lạnh.

Trao đổi với Zing.vn có Đại sứ Kishore Mahbubani - hiệu trưởng Trường Chính sách công Lý Quang Diệu thuộc Đại học Quốc gia Singapore, nguyên đại sứ Singapore tại Liên Hợp Quốc; cùng tiến sĩ Malcolm Cook và thạc sĩ Hoàng Thị Hà - hai chuyên gia đến từ Trung tâm Nghiên cứu ASEAN thuộc Viện Nghiên cứu Đông Nam Á (Iseas-Yusof Ishak) ở Singapore.

Điều kỳ diệu sau 50 năm

- ASEAN được thành lập trong Chiến tranh Lạnh. Tổ chức đã phát triển và thay đổi thế nào sau 50 năm?

Kishore Mahbubani: ASEAN khởi đầu rất khiêm tốn với chỉ 5 thành viên. Từng bước, khối đã mở rộng và bao trùm toàn bộ 10 nước tại khu vực.

Như tôi và đồng tác giả Jeffery Sng đã nói trong cuốn The ASEAN Miracle (Điều thần kỳ ASEAN), ASEAN giờ là tổ chức khu vực thành công thứ hai trên thế giới, chỉ sau EU. Nếu coi toàn bộ khối là một nền kinh tế thì ASEAN là nền kinh tế lớn thứ 7 thế giới hiện nay và được dự đoán vươn lên xếp thứ 4 thế giới vào năm 2050. Nói tóm lại, những thành tựu mà ASEAN đạt được là rất vĩ đại và phi thường.

Ngoại trưởng Philippines Narciso Ramos, Ngoại trưởng Indonesia Adam Malik, Ngoại trưởng Thái Lan Thanat Khoman, Ngoại trưởng Malaysia Tun Abdul Razak và Ngoại trưởng Singapore S Rajaratnam ký Tuyên bố Bangkok, tài liệu thành lập ASEAN, vào ngày 8/8/1967 tại Thái Lan. Về sau, 5 vị bộ trưởng được xem là 5 nhà sáng lập của ASEAN. Ảnh: AFP.

Malcolm Cook: ASEAN đánh bại cả những kẻ hoài nghi lẫn những người chỉ trích. Kể từ khi Chiến tranh Lạnh kết thúc, chương trình nghị sự và vai trò của ASEAN trong Đông Nam Á và rộng hơn là châu Á - Thái Bình Dương ngày càng mở rộng và đi vào chiều sâu. Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (giữa ASEAN và Australia, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, New Zealand) và Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á là 2 ví dụ cho thấy sự tăng cường ảnh hưởng của ASEAN trong khu vực.

Hoàng Thị Hà: Sự hội nhập sâu hơn về kinh tế của ASEAN sau Chiến tranh Lạnh là một sự thay đổi về mô hình quan trọng của khối mà Hiệp định Thương mại Tự do ASEAN (AFTA) ra đời năm 1992 là một ví dụ điển hình.

ASEAN cũng tích cực hợp tác với các cường quốc để thúc đẩy một cấu trúc khu vực mở và bao trùm, trong đó ASEAN đóng vai trò trung tâm.

Về bản chất, ASEAN là tổ chức liên chính phủ, có nghĩa là các quyết định được đưa ra bởi chính phủ của 10 quốc gia thành viên. Do đó, ASEAN thường bị phàn nàn là "tổ chức của giới tinh hoa" và "nằm ngoài tầm với" của người dân. Tuy nhiên, ASEAN đang cố gắng kết nối với người dân thông qua tham vấn và hợp tác với các bên liên quan khác, đặc biệt là các doanh nghiệp và tổ chức xã hội dân sự.

Thách thức giai đoạn mới

- Đồng thuận là nguyên tắc cốt lõi của ASEAN nhưng khác biệt lợi ích giữa các thành viên ngày càng xuất hiện trong vài năm trở lại đây. ASEAN sẽ giải quyết vấn đề này như thế nào?

Hoàng Thị Hà: Nguyên tắc đồng thuận cho phép mọi quốc gia thành viên, dù lớn hay nhỏ, có tiếng nói như nhau trong quá trình ra quyết định và mục đích chính của nguyên tắc đồng thuận là để tránh "sự chuyên chế của đa số". Tuy nhiên, vấn đề mà ASEAN đang phải đối mặt hiện nay là "sự chuyên chế của một bên" khi mọi thành viên đều có quyền phủ quyết.

ASEAN đang ở trong thế tiến thoái lưỡng nan. Một mặt, nguyên tắc này giúp các thành viên ASEAN đoàn kết với nhau trên con đường hợp tác bất chấp những khác biệt lớn giữa họ. Tuy nhiên, cũng vì những khác biệt, việc đạt được đồng thuận ngày càng trở nên khó khăn, đặc biệt là trong các vấn đề thực tế và nhạy cảm như tranh chấp Biển Đông. Không chỉ vậy, dù có được sự đồng thuận, quyết định được đưa ra trong nhiều trường hợp lại là mẫu số chung nhỏ nhất.

Malcolm Cook: Tôi không cho rằng các nước ASEAN không thể làm gì với nguyên tắc đồng thuận ngoài việc chấp nhận rằng nó là giới hạn cần thiết cho các tham vọng của nhóm. Nếu một nước muốn chấm dứt hoặc thay thế việc áp dụng nguyên tắc đồng thuận, họ cần có sự đồng thuận của tất cả thành viên khác về việc này. Việc này hầu như không thể xảy ra.

- Đã có những lời kêu gọi thay đổi các nguyên tắc nhất định của ASEAN, như nguyên tắc đồng thuận. Liệu điều đó có xảy ra?

Kishore Mahbubani: Trong nhiều năm tới, việc đạt được đồng thuận sẽ là điều khó khăn nhưng chúng ta nên tiếp tục cố gắng. Qua thời gian, nguyên tắc đồng thuận sẽ cho thấy hiệu quả tốt nhất.

ASEAN cũng phải luôn thay đổi và thích nghi khi thời thế thay đổi. Điều tốt là ASEAN có cơ chế "ASEAN trừ X". Điều này cho phép một vài quốc gia có thể tiến hành hợp tác với ASEAN khi không phải mọi thành viên của khối đều nhất trí. Chính sự linh động này đã giúp ASEAN tồn tại đến nay vừa tròn nửa thế kỷ. Chúng ta phải duy trì sự linh động này. Chúng ta không nên đi theo mô hình EU với các tiến trình pháp lý cứng nhắc. Nếu làm vậy, ASEAN có thể sẽ "tan vỡ" như EU bây giờ.

Hoàng Thị Hà: Đã có một số đề xuất về việc thay thế hoặc bổ trợ nguyên tắc đồng thuận bằng các thủ tục ra quyết định khác, như đa số tiêu chuẩn (tương tự EU), mở rộng cơ chế "ASEAN trừ X" ngoài các vấn đề kinh tế hoặc áp dụng chế tài đối với những quốc gia có hành động chống lại lợi ích chung của khu vực.

Tuy nhiên, các quốc gia thành viên ASEAN, vào thời điểm này, chưa sẵn sàng để đưa ra lựa chọn khó khăn đó. Không có thành viên nào của ASEAN nào muốn mở chiếc hộp Pandora vì mỗi quốc gia đều có những lợi ích cốt lõi và mối bận tâm riêng của mình không thể đem ra làm đối tượng trong quyết định theo đa số.

Vì vậy, trong tương lai gần, ASEAN sẽ chỉ di chuyển ở những nơi có thể đạt được sự đồng thuận, và đứng yên ở nơi không thể. Giải pháp mềm là kêu gọi tinh thần ASEAN và tinh thần đoàn kết giữa các quốc gia thành viên nhằm tìm ra sự cân bằng giữa lợi ích quốc gia và lợi ích khu vực. Điều này đòi hỏi rất nhiều ở việc xây dựng lòng tin tưởng và khả năng thuyết phục.

Cạnh tranh Mỹ - Trung và 'chiếc bình gốm' ASEAN

- Có ý kiến cho rằng sự cạnh tranh giữa hai cường quốc Mỹ - Trung gây trở ngại lớn cho sự đoàn kết trong ASEAN? Liệu điều này có đúng?

Kishore Mahbubani: Tôi cho rằng việc Trung Quốc và Mỹ gia tăng đối đầu có thể khiến các thành viên ASEAN xa rời nhau. Đó là lý do tại sao trong cuốn sách của chúng tôi, chúng tôi kêu gọi cả Bắc Kinh lẫn Washington đối xử với ASEAN như đối xử với một chiếc bình gốm thời Minh. Nếu “chiếc bình” này vỡ, rất khó để có thể hàn gắn trở lại.

ASEAN đang đối mặt với thách thức phải cân bằng mối quan hệ với các đối tác bên ngoài với trọng tâm chủ yếu là quan hệ với Mỹ và Trung Quốc. Ảnh: AFP.

Malcolm Cook: Tôi không cho rằng đây là một quan điểm đúng đắn. Thách thức đối với các quốc gia Đông Nam Á, như mọi nhà nước khác, là bảo vệ lợi ích quốc gia và sự tự chủ của họ trước mọi mối đe dọa. Trung Quốc đe dọa các lợi ích quốc gia và sự toàn vẹn lãnh thổ của một số nước Đông Nam Á. Mỹ thì không.

Hoàng Thị Hà: Đúng là khu vực ASEAN sẽ bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi cuộc cạnh tranh quyền lực đang diễn ra giữa Washington và Bắc Kinh. Hầu hết thành viên ASEAN đều cố gắng giữ sự trung lập nhưng điều này đang trở nên khó khăn hơn do sự “kéo và đẩy” của các cường quốc. Một số nước ASEAN cho thấy họ đang cố gắng dựa vào Trung Quốc.

Song như lịch sử đã dạy chúng ta nhiều lần, chính sách “phù thịnh” (tức nước nhỏ dựa vào nước lớn) có thể đem lại phần thưởng ngay lập tức nhưng cũng có thể mang tới những rủi ro dài hạn. Sự phụ thuộc đưa đến khả năng bị bỏ rơi hoặc bị sử dụng như một con tốt trong bàn cờ quyền lực.

Cũng không thể loại trừ khả năng Trung Quốc và Mỹ, với sự phụ thuộc lẫn nhau ngày càng tăng và sự hội tụ lợi ích trong nhiều vấn đề chiến lược, có thể bắt tay tạo ra những thỏa thuận lớn hy sinh lợi ích của nước nhỏ. Họ đã làm điều đó trước đây, và họ có thể làm vậy một lần nữa.

- ASEAN, với tư cách là một khối, cần xử lý vấn đề này như thế nào khi một số thành viên vẫn đang cho thấy họ chọn "bên này" hoặc "bên kia"?

Kishore Mahbubani: Cạnh tranh Mỹ - Trung đã và sẽ luôn là một thực tế không thể tránh khỏi. Mọi thành viên ASEAN bắt buộc phải học cách duy trì quan hệ tốt đẹp với cả Bắc Kinh và Washington, phải gửi cùng một thông điệp đến 2 nước này. Nếu ASEAN tan rã, Trung Quốc hay Mỹ đều không phải chịu thiệt hại nặng nề. Chính ASEAN phải chịu tổn thất.

Hoàng Thị Hà: Các quốc gia ASEAN, với tư cách riêng lẻ cũng như tập thể, nên có cách tiếp cận cân bằng trong việc can dự với Trung Quốc và Mỹ để tránh bị mắc kẹt trong các cạnh tranh chiến lược hoặc rơi vào vòng ảnh hưởng độc tôn của họ.

ASEAN cũng nên thu hút mọi cường quốc khác (Ấn Độ, Nhật, Nga, EU, Australia) để tạo ra một sự cân bằng chiến lược tại khu vực. Điều này sẽ giúp các quốc gia nhỏ có được đòn bẩy và có nhiều sự lựa chọn hơn trong việc đối phó với các cường quốc.

Sự cạnh tranh giữa Trung Quốc với tư cách là một cường quốc mới nổi và Mỹ, một cường quốc lâu đời, có thể tiên liệu và vượt ngoài tầm kiểm soát của ASEAN. Điều mà ASEAN có thể và phải làm là duy trì sự đoàn kết và xây dựng Cộng đồng ASEAN gắn kết chặt chẽ. Một ASEAN kiên định và mạnh mẽ sẽ tạo ra một vùng lõi để giúp các quốc gia thành viên không rơi vào quỹ đạo của bất kỳ nước lớn nào.

ASEAN không cần thêm tầm nhìn

- Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC) đã được thành lập vào cuối năm 2015, nhưng quá trình hội nhập dường như bị đình trệ. Đâu là nguyên nhân?

Malcolm Cook: Tốc độ và mức độ thực thi các thỏa thuận ASEAN thường không đồng nhất ở các quốc gia thành viên. Đó là lý do chính các thành viên chần chừ vẫn đồng ý ký vào thỏa thuận. Nó cũng có nghĩa là việc thực thi luôn chậm chạp và dễ bị trì hoãn. Vấn đề của AEC cũng tương tự.

Hoàng Thị Hà: AEC đang tiến xa hơn những thành quả dễ dàng có được (xóa bỏ và cắt giảm hàng rào thuế quan) để hội nhập sâu hơn và có chất lượng cao hơn (thuận lợi hóa thương mại thông qua việc xóa bỏ và hài hòa các hàng rào phi thuế quan, dịch vụ và tự do hóa đầu tư, tự do chuyển dịch lao động có tay nghề).

Tuy nhiên, nhiều cam kết và hiệp định khu vực vẫn còn nằm trên giấy và chưa được đưa vào luật và tại các quốc gia. Lợi ích của các sáng kiến hội nhập ASEAN như là “Một cửa ASEAN” hoặc “Kết nối ASEAN” vẫn chỉ là lời nói và chưa được cộng đồng doanh nghiệp ASEAN cảm nhận rộng rãi.

- Làm thế nào ASEAN khắc phục điều này trong bối cảnh tiến trình hội nhập sâu hơn trong mọi lĩnh vực từ thuế quan, lao động,… đều gặp nhiều khó khăn?

Hoàng Thị Hà: Trở ngại chính cho hội nhập kinh tế ASEAN ở mức độ sâu hơn là sự miễn cưỡng của chính phủ các nước trong việc mở cửa nền kinh tế vì lo sợ cạnh tranh xảy ra với các ngành công nghiệp trong nước hoặc các yếu chiến lược như ngân hàng, hàng không và viễn thông. Tình trạng quan liêu, như trong lĩnh vực hải quan hoặc các doanh nghiệp nhà nước, cũng làm suy yếu thương mại và tự do hóa khu vực. Các nỗ lực hội nhập tại ASEAN do đó phải đi kèm với việc cải cách cơ cấu các nền kinh tế thành viên.

Kishore Mahbubani: Tôi sẽ không nói ASEAN nên làm như thế nào mà chỉ chia sẻ thế này. Như trong cuốn Điều thần kỳ ASEAN chúng tôi có đề cập, ASEAN di chuyển như một con cua. Nó tiến hai bước, lùi một bước và rẽ ngang một bước. Nhìn tổng thể, ASEAN dường như di chuyển vòng quanh theo các đường tròn.

Tuy nhiên, nếu bạn “cân đo” những tiến bộ của ASEAN từ thập niên này qua thập niên khác, bạn sẽ thấy ASEAN chắc chắn tiến về phía trước vào cuối mỗi thập kỷ. Tổng GDP của ASEAN đã tăng từ 95 tỷ USD vào năm 1970 đến 2.500 tỷ USD năm 2015. Đây là một sự cải thiện đáng kể. Hiếm tổ chức khu vực nào có thể đạt được tiến bộ kinh tế đáng ngạc nhiên như vậy. Vì thế, chúng ta không nên tin vào một số nhận định bi quan, đánh giá thấp thành tựu của ASEAN.

Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc (thứ 4 từ trái sang) cùng lãnh đạo các nước ASEAN tại một hội nghị ở Philippines hồi tháng 4/2017. Ảnh: Getty.

- Sau 50 năm, phải chăng nên có một tầm nhìn mới cho ASEAN?

Malcolm Cook: Tôi nghĩ ASEAN nên tập trung vào việc thúc đẩy sự thực thi các thỏa thuận của khối thay vì tìm kiếm một tầm nhìn hoàn toàn mới.

Kishore Mahbubani: ASEAN là một dự án kết nối các chính phủ. Cho tới nay, tổ chức đã đạt được thành công đầy kinh ngạc. Tuy nhiên, để có thể đi tiếp 50 năm nữa, ASEAN cần hướng đến việc trở thành một dự án kết nối con người với con người. Những người dân ASEAN phải cảm nhận được sự sở hữu của họ với ASEAN như cách chính phủ cảm nhận.

Một cách để làm điều này là cho 10 nước ASEAN cùng đăng cai tổ chức những sự kiện như Thế vận hội hay World Cup. Nếu ASEAN có thể tổ chức những sự kiện nổi tiếng này, người dân ASEAN sẽ cảm nhận rõ rằng hơn về sự sở hữu của họ đối với ASEAN.

Hoàng Thị Hà: ASEAN đã phát triển Tầm nhìn Cộng đồng ASEAN 2025, đưa ra các hướng đi tương lai cho hợp tác và hội nhập khu vực trong thập kỷ tới. Tầm nhìn mới nhấn mạnh việc xây dựng một ASEAN hướng về người dân, tập trung vào người dân, tăng cường năng lực thể chế, phát triển bền vững và cân bằng, vai trò của các công nghệ mới. ASEAN do đó không cần thêm tầm nhìn nữa nhưng nên tập trung vào việc thực hiện.